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我国生育保障制度建立于上世纪50年代初期，主要实行单位负责职工生育期间有关待遇的办法。为适应计划经济向市场经济转轨的需要，1988年部分地区开始进行生育保险制度改革的尝试，以社会统筹基金共济为特点的职工生育保险制度应运而生。为了配合《中华人民共和国劳动法》的贯彻实施，原劳动部于1994年颁布了《企业职工生育保险试行办法》，成为推动生育保险工作的主要政策依据。2010年和2012年国家分别颁布《中华人民共和国社会保险法》、《女职工劳动保护特别规定》，进一步规范了生育保险政策。按规定生育保险制度覆盖范围包括机关、事业单位、社会团体、各类企业等单位。用人单位按照职工工资总额不超过1%的比例缴纳生育保险费，个人不缴费。女职工生育和计划生育手术所发生的符合政策的医疗费用，由生育保险基金按规定支付。国家规定的产假期间工资，由生育保险基金以生育津贴的形式支付。截至2016年底，全国生育保险参保1.84亿人，当期基金收入519亿元，支出527亿元，累计结余676亿元，全国享受生育保险待遇808万人次。多年实践证明，生育保险制度运行平稳，为维护女性平等就业权益、均衡企业负担、保障职业妇女生育期间基本生活和身体健康起到了重要作用。

在推进职工生育保险制度的同时，为解决非职业妇女的生育医疗待遇问题，国家出台了相关政策，规定城镇非职业妇女的生育医疗费由城镇居民基本医疗保险制度解决；农村妇女的生育医疗费由新农合及国家分娩补助等政策予以解决。目前，国家生育保障政策基本覆盖城乡所有育龄妇女。

随着我国社会经济的快速发展，党的十八届五中全会提出“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，并在国家“十三五”规划纲要以及中央全面深化改革任务中部署“将生育保险和基本医疗保险合并实施”的任务，这是对社会保险一体化运行管理提出了新要求，有利于提高行政效率，降低管理运行成本，进一步增强生育保障功能。按照中央要求，人力资源社会保障部会同有关部门进行了认真研究，并广泛征求各方面意见，形成《试点方案（稿）》，报国务院审议并经全国人大常委会授权后，由国务院办公厅正式发布。

《试点方案》明确提出，“遵循保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本的总体思路，推进两项保险合并实施”。之所以提出这一总体思路，主要是考虑两项保险在运行操作层面具有合并实施的条件，且时机是成熟的：一是医疗服务项目上有共同之处,特别是在医疗待遇支付上有很大共性。二是管理服务基本一致, 执行统一的定点医疗机构管理，统一的药品、诊疗项目和服务设施范围，使用同一信息系统平台。三是地方有实践基础。近年来，部分地区按照生育保险与医疗保险协同推进的工作思路，实行两项险种统一参保登记，统一征缴费用的管理模式，取得了良好效果。

与此同时，生育保险与医疗保险相比具有不同的功能和保障政策，作为一项社会保险险种，还有保留的必要：一是生育保险具有维护女性平等就业权益和女职工劳动保护的独特功能；二是体现雇主责任，个人不缴纳生育保险费；三是待遇上符合规定的医疗费实报实销，同时还有生育津贴（占基金支出的60%以上，主要是平衡用人单位负担）。这些政策都在社会保险法和妇女权益保障法里作了明确规定。

因此，这次合并实施试点不是简单地将两项保险在制度层面合并，不涉及生育保险待遇政策的调整，而是在管理运行层面合并实施，目的是通过整合两项保险基金及管理资源，强化基金共济能力，提升管理综合效能，降低管理运行成本。

《试点方案》明确，2017年6月底前启动试点，试点期限为一年左右。通过先行试点探索适应我国经济发展水平、优化保险管理资源、促进两项保险合并实施的制度体系和运行机制。

《试点方案》明确规定在河北省邯郸市、山西省晋中市、辽宁省沈阳市、江苏省泰州市、安徽省合肥市、山东省威海市、河南省郑州市、湖南省岳阳市、广东省珠海市、重庆市、四川省内江市、云南省昆明市开展两项保险合并实施试点。未纳入试点地区不得自行开展试点工作。

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《社会保险法》第六十四条第一款规定“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度”，第六十六条规定“社会保险基金按照统筹层次设立预算，社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制”。

《试点方案》提出“生育保险基金并入职工基本医疗保险基金”，涉及突破《社会保险法》上述规定。为此，国务院提请全国人大常委会授权国务院在试点期间暂时调整实施相关法律规定。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》，这充分体现本次试点严格遵循了依法行政的要求。