湖南省「两票制」方案出台！（附方案全文及官方解读）
日期：2017/4/15
药品流通企业为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品时，允许在“两票制”基础上再开一次药品购销发票。
来源/湖南省人民政府网、湖南省卫计委
4月11日上午，湖南省深化医药卫生体制改革领导小组办公室就《湖南省公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案（试行）》（简称《实施方案》）政策解读，组织了记者会。
新政推行意义何在？它将带来哪些变化？湖南日报记者采访了省医改办、省卫计委、省食药监、省国税局等部门相关负责人以及医院代表和药品流通企业代表。他们对《实施方案》进行了解读。
为什么要实行“两票制”
湖南省医改办专职副主任、省卫生计生委体改处处长王湘生介绍，“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。
多年来，我国药品流通领域存在“多小散乱差”的状况，药品流通链长、流通秩序混乱、挂靠经营等等，成为药品价格虚高的一个重要推手。王湘生认为，“两票制”的执行，将挤干药品流通领域的“水分”，同时规范药品购销秩序，严厉打击“过票洗钱”、偷税漏税等药品购销中的违法违规行为。
其实，今年1月，国务院医改办等8部门就印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》，要求综合医改试点省率先实行。据悉，湖南作为全国综合医改试点省，从去年下半年就开始着手推行“两票制”，此次省医改办等9部门联合出台《实施方案》，意味着国家“两票制”部署在湖南落地。
4月1日起实施，9月30日前为过渡期
《实施方案》指出，全省所有公立医疗机构（含政府办基层医疗卫生机构，村卫生室药品可由乡镇卫生院代购）药品采购全面实行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购实行“两票制”。自发文之日起启动实施“两票制”，也就是4月1日起实施。
王湘生介绍，为了保证“两票制”平稳落地，保障药品及时有效供应，2017年9月30日前为过渡期。过渡期内，药品生产、流通企业应按“两票制”要求调整并重构药品供应体系，消化不符合“两票制”规定的库存药品；公立医疗机构在药品供应体系调整到位前，可按原渠道采购药品。2017年10月1日起，全省公立医疗机构正式全面实施“两票制”。
“两票制”并非“一刀切”，偏远地区可多一票
为顺应现代药品企业发展趋势，《实施方案》特别明确：药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业；委托药品生产企业或流通企业代为销售药品的药品上市许可持有者视同为生产企业。
值得注意的是，药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。
“两票制”在地域上也并非“一刀切”。省卫生计生委药政处处长武昆介绍，为保障基层药品的有效供应，药品流通企业为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品时，允许在“两票制”基础上再开一次药品购销发票。偏远、交通不便的乡（镇）、村范围，由各市州卫生计生部门依据从严原则确定，报省卫生计生委备案后向社会公示。
为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家及本省省级医药储备药品，实行特殊处理；对于国家实行特殊管理的麻醉药品、精神药品、医疗毒性药品和放射药品，仍按国家现行规定执行。
“两票制”能降低虚高药价吗
“两票制”的推行，究竟对抑制药价虚高有多大作用？
王湘生解释，药价虚高的问题由来已久，是当前医改必须要解决的一个问题，也是老百姓的强烈呼声。解决药价虚高问题需要从药品生产、流通和使用各个领域、多个环节综合施策。“两票制”就是从流通领域入手，把过去药品从生产厂家到医疗机构的四票、五票，甚至更多票，压缩到两票，把中间的一些水分挤掉，为老百姓和医保基金节省费用。
“两票制”实行以后，整个流通环节透明化了，药品从生产企业到流通企业到医疗机构，中间过程开的票，监管部门能够看到每一票到底加了多少价。整个流通环节透明化，有利于监管部门及时发现一些违法违规的开票，给予打击处理。
医疗机构要查验两票，信息化手段鉴别发票真伪
《实施方案》要求，药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者增值税普通发票。药品流通企业购进药品，应主动向药品生产企业索要发票，发票必须由药品生产企业开具。
作为公立医疗机构，在药品验收入库时，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的该批药品进货发票复印件或电子扫描件，并纳入专项档案管理。
“这意味着我们将采购到价格更合理、质量有保障的药品，最终使患者受益。”湘雅医院副院长雷光华表示，医院将按照规定，在药品入库验收的时候，严格查看供应商提供的发票，同时将提高工作人员鉴别发票真伪的能力。
省国税局政策法规处副处长李羽中支招，增值税发票都可以登录国家税务总局全国增值税发票查验平台进行查验，省内发票可登录“湖南省国家税务局门户网站”查询。
武昆透露，为减轻医疗卫生机构对票据的查验工作，省卫生计生信息统计中心、省公共资源交易中心等部门拟建立公开透明、分级授权的药品购销发票查询系统，将为实施“两票制”起到重要的支撑作用。
全省400多家企业面临大洗牌
业内人士表示，“两票制”的推行，在净化流通环节、治理药品流通领域乱象的过程中，将对整个医药流通行业带来变革。
统计数据显示，目前全省有400多家药品流通企业。省食品药品监管局药品流通监管处处长候茂虎认为，“两票制”实现药品质量、价格的可追溯，保障群众的用药安全，有利于依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。“未来会有一些不规范的企业会面临淘汰，行业规范程度的提高，对质量监管是个好事。”
对此，国药控股湖南有限公司党委书记、总经理黄晓东表示支持。据悉，该公司年销售额约70亿元，占全省药品配送总额约15%。黄晓东说，“两票制”将促进药品流通配送环节的阳光化，有利于保障药品供应的集中、安全、及时，也有利于提高行业集中度。
据悉，食品药品监管部门将把“两票制”执行情况纳入监管内容，在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。省卫生计生委也将会同相关部门加强药品集中采购工作监管，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送资格，并列入药品采购不良记录。
湖南省公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案（试行）
为规范药品流通秩序，减少流通环节，降低虚高药价，根据《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号）、国务院医改办等8部委《印发关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（国医改办发〔2016〕4号），结合我省实际，制定本实施方案。
一、总体要求
深入贯彻落实党中央、国务院，省委、省政府深化医药卫生体制改革的重大决策部署，以实施“两票制”为抓手，不断深化药品流通领域改革，规范药品购销秩序，压缩中间环节，降低虚高价格，严厉打击“过票洗钱”、偷税漏税等药品购销中的违法违规行为，净化药品流通环境，保障人民群众用药安全。
二、“两票制”的界定
（一）“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。
（二）药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。
（三）委托药品生产企业或流通企业代为销售药品的药品上市许可持有者视同为生产企业。
（四）药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。
（五）鼓励公立医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与流通企业结算配送费用。
（六）在发生自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况所实施的药品紧急调拨、采购国家或本省省级医药储备药品，可特殊处理。国家实行特殊管理的麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品和放射性药品，仍按国家现行规定采购。
三、实施范围和时间
全省所有公立医疗机构（含政府办基层医疗卫生机构，村卫生室药品可由乡镇卫生院代购）药品采购全面实行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购实行“两票制”。自发文之日起启动实施“两票制”，2017年9月30日前为过渡期。过渡期内，药品生产、流通企业应按“两票制”要求调整并重构药品供应体系，消化不符合“两票制”规定的库存药品；公立医疗机构在药品供应体系调整到位前，可按原渠道采购药品。2017年10月1日起全省公立医疗机构正式全面实施“两票制”。
四、实施规定
（一）药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者增值税普通发票（以下统称“发票”），项目要填写齐全。所销售药品还应当按照药品经营质量管理规范（药品GSP）要求附符合规定的随货同行单，发票（以及清单，下同）的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。
（二）药品流通企业购进药品，应主动向药品生产企业索要发票，发票必须由药品生产企业开具。到货验收时，应验明发票、供货方随货同行单与实际购进药品的品种、规格、数量、价格等，核对一致并建立购进药品验收记录，做到票、货、账相符。对发票和随货同行单不符合国家有关规定要求，或者发票、随货同行单和购进药品之间内容不相符的，不得验收入库。药品购销中发生的发票及相关票据，应当按照有关规定保存。
（三）省级卫生计生行政部门编制采购文件时要将执行“两票制”作为必备条件。对于招标采购的药品，要验明药品生产企业的资质，由药品生产企业直接投标。参与药品集中采购的药品企业要在标书中作出执行“两票制”的承诺，否则投标无效；实行其他采购方式采购药品，也必须在采购合同中明确“两票制”的有关要求。
（四）公立医疗机构在药品验收入库时，应当要求流通企业出具加盖印章的由生产企业提供的该批药品进货发票复印件或电子扫描件，并纳入专项档案管理。
五、保障措施
（一）各地、各有关部门要积极为“两票制”落地创造有利条件，加快清理和废止在企业开办登记、药品采购、跨区域经营、配送商选择、连锁经营等方面存在的阻碍药品流通行业健康发展的不合理政策和规定。
（二）各地要支持网络体系全、质量信誉好、配送能力强的大型药品流通企业到当地开展药品配送工作。
（三）鼓励支持区域药品配送城乡一体化，打通乡村药品配送“最后一公里”。为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品，允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，以保障基层药品的有效供应。 偏远、交通不便的乡（镇）、村范围由各市州卫生计生部门依据从严原则确定，报省卫生计生委备案后向社会公示。
六、监督管理
省卫生计生委会同相关部门负责药品集中采购工作监管，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送资格，并列入药品采购不良记录。
各级卫生计生、中医药管理部门负责对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，对索票（证）不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员责任。
各级食品药品监督管理部门负责药品生产、流通企业监督检查，将企业实施“两票制”情况纳入检查范围。
各级价格主管部门负责药品生产流通企业和医疗卫生机构价格行为监管，对价格欺诈、价格串通和垄断行为进行查处。
各级经信部门负责医药工业行业管理工作，配合参与“两票制”贯彻实施。
各级税务部门负责对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，依法加大对偷逃税行为的稽查力度。
各级商务部门负责药品流通行业管理工作，配合有关部门规范药品流通市场秩序。
各级工商行政管理负责对药品企业商业贿赂等不正当竞争行为进行调查处理。
各相关部门要充分利用信息化手段，加强“两票制”执行情况的监督检查，建立健全跨部门、跨区域监管联动响应和协作机制，推动省药品集中采购平台和省级信用信息共享交换平台互联互通、数据共享，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。推进和加强信息公开、公示，广泛接受社会监督。
七、工作要求
（一）各地各相关部门要充分认识推行“两票制”的重大意义，站在讲政治、顾大局、重民生的高度，突出工作重点，精心组织实施，确保“两票制”工作顺利推行。
（二）各地要加强政策宣传和引导，通过各种媒体，利用各种时机，广泛宣传推行药品采购“两票制”的目的意义，积极回应群众关切，正确引导社会预期，为推行药品采购“两票制”营造良好的社会和舆论氛围。
（三）各级深化医药卫生体制改革领导小组要把推进“两票制”工作纳入医改工作考核，推动“两票制”工作全面落实。
湖南省卫生计生委办公室
信息来源：医药代表
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