【预见】发改委定性“托管是垄断”，药房托管会不会被查？
日期：2017/4/16
4月7日，国家发改委官网发出《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》的通过高，直指深圳卫计委涉嫌垄断，违反《反垄断法》，那么广受诟病，一直存在争议“药房托管”是不是也存在垄断行为，如果存在该不该查？
判断“药房托管”是否违法，首先得看一下发改委认为深圳卫计委存在三大违反《反垄断法》的行为：第一、只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网）提供药品集团采购服务；第二、限定深圳是公立医院、药品生产企业使用全药网提供的服务；第三、限定药品配送企业由全药网制定。
而药房托管又是一个怎么样的行为？目前，药房托管模式一般是医疗机构通过契约形式，在药房的所有权不发生变化的情况下，将药房交由医药企业进行有偿的经营和管理。其中医药商业企业是药房托管的主力，而一旦托管之后的情况就是：第一，公立医院限定单一企业配送；第二，工业企业产品通过药房托管企业进入医院成为了唯一途径。而工业企业托管的药房，将与之有竞争关系的企业产品排除在外。
这与之前对深圳卫计委涉嫌垄断的法律依据中解释的内容颇为相似。发改委称，深圳市卫计委的上述做法违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务只能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”、第三十二条“行政机关不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”等规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。
从深圳卫计委GPO被发改委的调查显示，其重要一点就是发改委定性了“托管是垄断”。但是药房托管是否真的涉嫌垄断？这个垄断中有没有违法？
托管是垄断？
当前，药房托管存在两种模式：一种是托管企业为医院独家配送药物，每年向医院缴纳托管费或药品盈利分成，医院支付给托管企业药品流通费用，企业也能从医院药品中获得差价；另一种模式是托管企业只赚取独家为医院配送药品的流通费用，承担药房人员和药品管理的成本。
从这两种模式来看，第一种模式的本质是医疗机构把药品的独家配送权以一定数额的托管费或盈利分成的对价卖给（或租给）受委托企业行使，受托企业获得利益的唯一途径就是赚取药品购销差价和工业企业返利。这种形式其实就是将之前多家配送模式改变成了一家垄断配送权的模式。
第二种模式的交易形式是医疗机构以获得药房人员管理成本的费用负担为条件将药品的采购经营权承包给受委托企业行使，受托企业获得利益的唯一途径依然是赚取药品购销差价和工业企业的返利。这种模式更多的是呈现药房整体托管，在产权上归医院，在本质上类似社会药房挂靠医院。
对于第二种模式，北京市中伦文德（成都）律师事务所主任助理、医药法律部主任宋成表示，在《医疗机构管理条例》第23条规定，《医疗竞购职业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。因此医院托管可能涉及到《医疗机构执业许可》的管理，可能与《条例》规定相违背。
因此，就这两种模式本身来说，第一种是存在垄断嫌疑，涉嫌违法的情况比较明确的；第二种模式可能与现行的条例、规定不相符。因此，在宋成看来，整个药房托管属于“不完全合法，现在这些模式的合法性都无法说清楚。”
从利益的角度，医药企业托管医院药房，往往存在打击竞品，甚至为竞争进入托管药房设置屏障，这对于公立医疗机构来说，有“滥用行政权力，排除、限制竞争”的嫌疑。这也是发改委批深圳卫计委GPO涉嫌垄断的法律依据之一。从深圳卫计委涉嫌垄断案例的角度而言，对比药房托管模式，很难逃出“垄断”嫌疑。
对于垄断，发改委的力度正在加大，无论是原料药垄断还是深圳GPO都已经重罚了，在零加成被全面推行的当下，药房托管这一模式的违规行为将会成为重点整治的方面。
下半年迎来药房托管潮？
在刚刚结束的全国医改工作电视电话会议上，将取消公立医院药品加成改革当做今年医改的重点工作之一，其要求“7月底前要出台实施方案，9月30日前要全面推开公立医院综合改革，务必全面取消药品加成。”
取消药品加成后，医院药房将变成医院的成本部门，会成为医院的负担，因此药房托管将会成为不少医院的首选。
当然，还有另外一种情况就是直接“药房剥离”，实现彻底的医药分开。对此，国办下发关于药品生产流通使用改革的综合性文件，明确提出具备条件的可以探索将门诊药房从医疗机构剥离。通过取消药品加成，加上医保支付方式改革以及药品支付标准政策的建立，切断医药经济利益的政策正在制定当中，医疗机构已经有意愿有动力将门诊药房主体进行剥离。
所以，从下半年的医改的推进来看，药房托管潮和药房剥离都会成为一个大趋势，但是如何托管和剥离，这是目前政府主要考量的问题，而且值得注意的是对于从2000年就开始的药房托管这一政策来说，国家将会加大监管力度，让之前药房托管中的各种乱象得以肃清。
在今年2月，江西省卫计委对两家公立医院的“药房托管”紧急叫停。其被叫停的原因是“未经公开招标即将药房托管给其它药企经营”。其实，对此事情，如果按照以前，在财政投入不足情况下，打擦边球进行药房托管也并无不可，但是现在这种情况是不被允许的。
其实，无论是国家层面还是行业层面都已经认识到，让一家卖药的企业去垄断一家甚至某一地的药品销售权，又怎么能够切断医疗卫生人员与药品之间的直接利益联系？怎么实现医药分家？
信息来源：E药经理人
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